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四万亿催泩安吉冲动壹個县级政府嘚债务管理

2019/07/14 来源:阳江信息港

导读

“四万亿”催生“安吉冲动”:一个县级政府的债务管理两难本报 杨志锦 浙江安吉报道地处浙皖交界长三角经济圈的安吉,一直徘徊于全国百强县

“四万亿”催生“安吉冲动”:一个县级政府的债务管理两难

本报 杨志锦 浙江安吉报道

地处浙皖交界长三角经济圈的安吉,一直徘徊于全国百强县的边缘。2012年,因其大规模通过信托、PE融资而引起外界关注。在一信托公司内部培训中,安吉作为五个过度融资隐含风险的典型区域之一被业内专门剖析,一家公司的风控管理人认为“安吉偿债压力较大,很可能会爆出债务风险”。

数据显示,浙江省安吉县各融资平台、国资企业目前处于存续期间的信托、股权私募基金的融资额约为21.35亿元,这一数额超过了其2012年地方一般预算收入21.06亿元。

“信托融资,我们也是不得已而为之。”安吉县经济开发区的负责人在接受本报采访时感叹道。

这缘起于2008年的四万亿投资。彼时,安吉县跟进中央政策,上马了大量的项目。不料,2010年央行货币政策逐渐收紧,银监会也三令五申严控对融资平台的贷款,地方政府融资渠道越来越窄。

值此行情之下,并无发债主体的安吉不得不转而通过其他渠道获取资金,信托、PE等方式则成了不少平台公司的选择。

安吉目前存续的信托、PE资金至少有16亿将于2014年集中到期,如果加上利息,当期需要偿还的本息将近18亿。本报获得的其债务余额、多个年度偿债付息额数据显示,该县政府性债务已经远超一般就负债率、债务率、偿债率划定的预警线,在并入社保基金数值后,其2012年数值仍分别达到35.36%,112.66%,55.96%。

“信托融资并不存在资产负债的风险,而是流动性的风险。”前述开发区负责人对坦言,“如果国家经济下行,房地产市场不振,土地变现困难或者价值降低,那么就有可能面临风险。”

“债务风险总体可控。”安吉县政府人士对表示,“但是这一轮扩张给企业的教训很深,给地方政府的教训也很深。”

信托融资井喷

安吉县早的一款信托于2009年发行,募资额为8000万元。此后,2010年、2011年各有一款信托产品发行,募集资金均为1亿元。

时至2012年,安吉平台公司、国资企业通过信托、PE融资的数量井喷:其中信托产品发行6款并且集中于当年下半年发行,募集资金11.8亿元,资金基本落地;PE产品一共3款,募集资金6.25亿元,实际到位资金3.45亿,共计募集资金15.25亿。

从2013年初截至目前,安吉县共发行信托产品2款,并无股权私募基金产品发行。

在安吉县目前存续的几款信托、PE产品中,其基本的增信方式几乎都是土地抵押和财政担保。

“纳入人大预算,由财政作担保,这些都是信托公司要求我们这样做的。”安吉县金融办负责人对本报称,“实际上,信托的发行期和兑付期有一定间隔,当年纳入预算在其后的兑付年限未必有效。”

北京一家信托公司人士也对坦言:“纳入人大预算、财政担保实际上违反了《担保法》第八条规定:国家机关不得为保证人,是无效的。但是,投资者喜欢财政担保的信托产品,我们也就要求地方政府出具承诺函或者担保函。”

安吉县现在存续的信托产品所募集的资金主要流向两个管委会:一部分是经济开发区旗下的国资企业,主要用于美丽乡村建设和整治;另一部分是环灵峰管委会旗下的国资企业,主要用于景区扩建和河道治理。

环灵峰山基础设施建设项目作为安吉县2009年新增的重点项目,一直处于续建的状态,从银行获得的资金不多,尤其在2012年该管委会从金融机构获得的贷款跌至谷底,融资额不足千万。“我们公司(旅游发展总公司)经相关机构评估信用等级为AA级,但是银行认为严格审查起来,我们具有政府背景,所以就没有给我们发放贷款。”旅游发展总公司高层对说,“度假区建设量大,有大量的征地拆迁,如果资金跟不上,也会影响社会稳定。”

经济开发区则是安吉县县政府所在地,既肩负着县城基础设施建设的任务,也负责郊区新农村建设,资金的需求不言而喻。

2009年,递铺镇和经济开发区完成了“区镇合一”的改革,恰巧这一年也是金融危机之后的年。

当地数据显示,经济开发区旗下几个企业2008年的贷款余额仅为2.15亿元,而2009年则跃升至13.97亿,一年之间新增贷款超过10亿。此后开发区贷款逐年下降,至2012年底余额为9.6亿。

“去年年底市场上就有投资者、机构质疑我们发那么多的信托产品风险可不可控的声音,但是我们今年目前也发了两款信托产品。”安吉县金融办人士对说。

信贷收紧之后

2008年遭遇金融危机之后,中央政府推出四万亿的财政刺激政策。与此同时,央行数次降低存款准备金率,推行宽松的货币政策。“当时都是银行找我们放贷,而且基本上是以基准利率发放。”前述开发区主任回忆。

有了资金的支持,各平台公司的项目密集上马。“大力跑步进厅”、“全力以赴上(争)项目”、“稳步扩容建平台”等内容相继出现在安吉县政府工作报告之中,有的甚至连续出现。

数据显示,2009年安吉县固定资产投资额为69.36亿元,同比增长21%。其中,国有等经济投资19.92亿元,增幅超过50%。

转折点是在2010年。这一年,央行逐渐收紧银根并且逐步上调存款准备金率。同年6月,国务院下发《关于加强地方融资平台公司管理有关问题的通知》(国发【2010】19号)。

银监会也要求各商业银行按照“降旧控新”的方针加强对融资平台的贷款管理,并将对融资平台的贷款权限上收至总行。

这些措施犹如猛药。对安吉县几家平台公司不完全统计显示,其贷款数额在2008年仅为9.46亿元,但在2009年跃升至34亿,至2011年回落至24亿元。

至2012年6月,为进一步拓宽融资渠道,创新融资方式,安吉县制订政府项目融资工作联席会议制度,由新组建的金融办牵头,发经委、财政局、国土局等部门亦悉数参与其中。

其主要职能是对各政府平台公司年度融资计划、还款计划进行集中会审商定,确保现有政府资源向各政府平台公司集中集聚,使各个融资项目相关手续得到快速办理。

“信托融资额并不是我们按照一定的债务缺口融资,而是各平台公司根据自己的实际情况做出决定。”安吉县金融办负责人说,“我们参与做些融资项目的包装、指导工作,帮助平台公司与信托公司对接。”

值得注意的是,安吉县2012年发行的信托、PE产品均是金融办成立之后所发行,募集资金15亿。

2012年底,财政部等四部委下发《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预【2012】463号),该文件叫停了“地方政府向融资平台公司提供担保通过财务公司、信托公司、金融租赁公司违规举借政府性债务”的行为。

该文出来以后,安吉县今年新发行的两款信托产品的增信措施已少了“财政担保”、“纳入人大预算”的字样。

“463号文出来以后,今年的融资确实很难做。”上述金融办负责人说,“我们的平台公司利用新的中央政策从国开行、农发行等银行争取到一定的贷款,今年贷款的资金稍多一些。”

银行贷款占比急剧下降

事实上,信托融资只是安吉政府性债务的一部分。本报获得的数据显示,安吉县2012年的地方债务余额(含乡镇)为85.58亿元。这一债务余额包含了政府部门、事业单位的债务及融资平台、国资企业承担“公益性项目”的负债。

“融资平台的一些经营性的项目由于各种原因也有可能转化为非经营性项目,这部分是政府的或有债务。从谨慎性的角度而言,我们也把它统计在政府债务中。”安吉县财政部门负责人说。

从几个常用的债务衡量指标来看,安吉县2012年度的负债率、债务率、偿债率均远超浙江省债务管理办法的规定。(详见本版图形)

浙江省2006年制订的《浙江省地方政府性债务实施暂行管理办法》将负债率、债务率、偿债率设定的警戒线分别定为10%、100%、15%。而浙江省各市县级政府突破这一警戒线的地区并不少见。

据浙江省公布的数据,2009年底,浙江省市县负债率、债务率、偿债率三个指标均超过警戒线的市县有29个。另据媒体报道,2011年杭州个别区县的偿债率已经达到62%。

而审计署今年6月对36个地方政府(省级及省会本级)债务的审计结果称,有10个地方政府的债务率超过100%,达189%;有14个地方政府的偿债率超过20%。

“各个地方的统计口径不同,甚至财政部门、审计部门的统计口径也不尽相同,也不应过于悲观地认为地方政府债务率高就会出现债务危机。”安吉县政府分管经济的主要负责人对本报表示。

他指出,安吉信托融资用于美丽乡村建设和景区建设,以万元GDP能耗为例,安吉每万元GDP消耗0.46吨标准煤,低于安吉所在地湖州市0.72的平均值和全国0.79的平均值。

数据显示,2012年安吉县的新增债务主要来自其他单位和个人,其中来自其他单位(包括信托、私募基金)的债务新增28亿元,来自个人的新增债务15亿。

“一些项目在上报的时候,由于征地拆迁时间比较长,平台已经对项目涉及的农民土地进行征地拆迁,一般预付30%的资金,未支付的补偿资金作为向拆迁户举借个人借款办理。”安吉县财政局知情人士解释称。

此外,“安吉县现在社保基金结余19亿元,即使现在分文不收也能够支持58个月。”

偿付匹配考量

“对于地方性债务,中央层面的办法是堵,首先堵信贷,但是从2011年至今的效果来看,政府性债务有增无减,反倒是造成了信托、PE产品的泛滥,地方政府被迫承受更高的资金成本。”安吉县政府知情人士说。

数据显示,安吉县政府债务余额由2009年末的58亿元上升至2012年末的85.58亿元,四年间上升近50%;同期债务余额中来自于银行金融机构的比例由61%下降至27.29%,四年间下降二分之一。

安吉县目前存续的信托、PE资金至少有 16亿将于2014年集中到期,如果加上利息,当期需要偿还的信托资金将近18亿。因此,前述信托公司认为,2014年安吉债务压力较大,很可能会爆出债务风险。前述开发区高管也认为,信托融资并不存在资产负债的风险,而是流动性的风险。

安吉一位基层官员则表示:“2014年是偿债的高峰期,也是艰难期。但是艰难之处并不在于还债,而是在举借资金的渠道越来越窄,越来越难。”

从资产负债来说,(开发区)资产远大于负债,并不存在风险。以土地为例,开发区目前拥有存量土地1.2万亩,如果现在全部变现,可以取得土地出让收入154亿元,能化解所有债务。

安吉县政府分管经济的主要负责人认为,各公司通过信托融到的资金是生产性投资,有具体的资产及收益支持,而有的通过信托融资的企业并不在严控类平台名录里。

“安吉县过去五年的财政平均增速保持在27%,而且财政收入的增幅大于财政支出的增幅,从2011年开始财政安排用于基础设施建设的财政资金越来越多,是一个保障。”当地财政部门负责人说。

为了应对偿债高峰期,安吉县今年已经从财政预算中安排了偿债准备金,目前这一数额为1.7亿元。

与此同时,适当降低固定资产投资规模也成为安吉应对措施之一。变现一部分现有资产也在安吉县的考虑范围之内。而土地出让收入无疑是的选择。“按照债务到期情况,我们会根据市场情况择机出售。”安吉县开发区高管对表示。

县级债务管理先行经验

显然,在安吉县基层官员看来,地方债务宜疏不宜堵。当地财政部门已有人建议将这些高利率的债务上报至省一级,以省为单位向国家层面申请一定额度的地方政府债券,地方政府通过债券融资将高成本的信托、PE等债务置换出来,然后再通过土地出让金逐年还掉政府债券债务。

“这样可以节省一大笔支出,也能减轻地方政府的债务压力。”事实上,县一级政府性债务也面临着从数据统计到债务管理的难题。

虽然浙江省政府债务余额统计已经早在2010年在财政系统内实现联,但是来自其他单位的债务余额只有一个总数,并无细项。显然,在金融中介工具增多并且所占比重越来越大的情况下,只有一个总数对分析地方政府债务是远远不够的。

旨在从更宽泛的统计口径对流动性进行重新界定,央行曾在2011年进行社会融资总量统计并向社会公布。但是央行安吉支行行长李钢在接受本报采访时表示“社会融资总量是多少,是增多还是减少,在县级支行方面是无法掌握的。”

值得注意的是,为了隔离风险,银监会于今年4月下发《加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》(银监发【2013】10号),其中首次提出“全口径融资平台负债统计制度”。

另一个不容忽视的问题是,地方政府的债务管理上的难题。目前,各级政府将地方债务的管理权授予同级财政部门,但是实际操作中,财政部门仅仅能做到“事后统计”,无法做到事前监督。

“有的平台融资直接跟银行等机构对接,举借债务的时候不经过财政局。有的时候也到财政局要出具一个担保函,但是需要举债的平台单位和财政部门平级,很难做到事前约束。”安吉财政部门负责人说,“允许地方政府发行市政债券或许还很远,但是融资平台项目的投融资审批权上收,适当控制债务规模在当下是可以做到的。”

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